探索人大协商新机制 扎实推进全过程人民民主

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“要健全全过程人民民主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”可见搞好制度建设，对发展全过程人民民主至关重要。近期特别是中央人大工作会议召开以来，大理州人大常委会把人大协商作为人大发展全过程人民民主的重要途径，强化调研，积极探索，通过广泛征求意见，制定出台了《关于加强和改进人大协商发展全过程人民民主的实施意见》，对人大协商工作进行了全面的加强和规范，为自身发展全过程人民民主提供了强有力的制度保障。

▲2022年5月13日，州人大常委会党组书记、主任张剑萍率调研组，到巍山县永建镇小围埂村委会、庙街镇古城村委会

对人大协商、立法协商工作进行实地调研。

要发展全过程人民民主，必须强力推进社会主义协商民主。就推进协商民主，早在2015年2月，中共中央就下发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确“要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。”随后，各级党委都下发了相应的贯彻意见。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中又指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中再一次强调：“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”“人大协商”一词在习近平总书记的系列讲话以及相关文件中多次提及，积极开展人大协商以发展全过程人民民主，成为各级人大及其常委会义不容辞的职责和使命。但在推进社会主义协商民主工作中，政协协商比较成熟，政党协商方面，中共中央办公厅曾于2015年12月下发《关于加强政党协商的实施意见》以作加强。而人大协商，各级人大及其常委会至今都没有作出过系统的实施意见或办法。

根据习近平总书记的重要指示和各级党委的部署要求，大理州人大常委会因势而动、因需而谋，对如何加强、改进和规范人大协商进行了积极的探索。在探索工作中，州人大常委会主要领导坐镇指挥，亲自安排和督导，首先指定巍山县人大常委会作为试点开展工作，然后组建州人大常委会专班跟进，在起草好实施意见草案、广泛征求意见的基础上，进一步总结试点工作、吸纳试点成功经验，最终形成实施意见报审稿，并经2022年9月20日州人大常委会党组第10次会议通过后正式实施。

▲2022年5月13日，州人大常委会党组书记、主任张剑萍率调研组，到巍山县召开座谈会对人大协商、立法协商工作进行专题调研。

大理州人大常委会在探索工作中，明确了人大协商必须坚持五大原则。一是必须坚持党的领导。要求提高政治站位，增强政治定力，坚持人大协商的正确方向，切实把坚持党的领导融进思想里、体现在政治上、落实到行动中，对标对表具体化到人大协商各个环节、各个方面。协商中遇到重大疑难问题和发现掌握的重要情况要及时向州委请示汇报，常委会党组要加强对人大协商工作的领导，充分发挥领导核心作用。二是必须坚持人民主体。要求坚持人民立场，坚持人民主体地位，坚持以人民为中心，深入践行党的群众路线，努力激发人民群众的关注、支持、参与热情，积极引导人民群众的有力、有序、有效参与，汲取人民智慧，凝聚人民力量，充分发挥人民群众在国家治理中的主体作用。三是必须坚持依法协商。要求牢固树立法治理念，增强法治意识，自觉运用法治思维和法治方式开展人大协商，始终把人大协商规制于宪法法律的框架内，确保人大协商的各个环节都符合现行法律法规的规定要求。四是必须坚持民主集中。要求坚持民主集中制，在充分发扬民主基础上把人民内部各方意见集中统一起来，在集中指导下开放包容地开展协商，为人民内部各方畅所欲言搭建平台，在决策前充分听取各方意见建议，努力寻求各种观点和利益平衡的最佳契合点，在协商中形成共识、统一意见。五是必须坚持科学协商。要求坚持一切从实际出发，努力掌握全部实际情况，不断夯实人大协商尊重实际的基石。坚持理论联系实际，自觉运用科学的思想理论指导推动人大协商实践。坚持实践是检验真理的唯一标准，在实践中检验理论、完善机制。坚持实事求是，在“真”和“实”上下功夫，坚决防止协商虚化、范围泛化、组织随意化、过程形式化、结果边缘化。

确定人大协商分为立法、监督、重大事项决定、选举任免和代表工作的协商。立法协商主要抓好征集立法建议项目、编制立法规划、年度立法计划，自治条例、单行条例和地方性法规草案修改稿、征求意见稿，法规草案中存在重大意见分歧或者涉及公民、法人和其他组织利益关系重大调整、社会公众普遍关注的重大问题，法规草案有关问题专业性较强、需要进行咨询论证的，法规实施后需要评估的，其他需要协商的事项。监督协商主要抓好听取和审议“一府一委两院”的专项工作报告，审查和批准预决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况及国有资产管理情况、政府债务管理情况的报告，听取和审议审计工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查。重大事项决定协商主要抓好保证宪法、法律、行政法规、上级人民代表大会及其常务委员会决议和本级人民代表大会决议的遵守和执行的重大措施，党委根据工作需要提出由本级人大常委会讨论、决定的重大事项，本级国民经济和社会发展五年规划、国民经济和社会发展年度计划、本级财政预决算、本级财政预算的调整方案，加强民主法治建设的重大措施，换届选举工作的重要事项，对本级政府、监委、法院、检察院和下一级人民代表大会及其常务委员会实施监督中需要作出决定的其他重大事项，法律、法规规定以及人大常委会认为需要讨论、决定的其他事项。选举任免协商主要抓好对国家权力机关的常设机关或者机构、国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等的组成人员及有关人员的选举、任免，对国家机关的组成人员或者领导人员进行罢免。代表工作协商主要抓好人大代表选举，代表议案建议办理，常委会组成人员与代表的联系沟通，代表与选区、选民的联系沟通，罢免代表职务。

▲2022年6月30日，州人大常委会党组召开书记院坝协商会开展“我为群众算笔账”专项活动。

规定人大协商的主要形式包括征求意见、专家论证、会议讨论、听证、民意调查等形式。征求意见。根据协商的不同内容，采取公示、专题调研、座谈会、民主恳谈会、咨询会、人大代表列席会议、公民旁听、个别访谈等形式或几种形式，广泛征求意见。会议讨论。人代会和常委会会议设置代表团、分组、联组或大会审议程序，人大代表或常委会组成人员对报告或议案进行审议，甚至辩论；党组会议或主任会议审议。专家论证。涉及专业性、技术性较强的重大事项，组织专家进行论证、评估。听证。涉及群众切身利益或有较大意见分歧的重大问题，遵循公平、公正、公开的原则，召开听证会进行听证。民意调查。通过问卷调查，得出客观、准确的民意数据，为决策和衡量工作成效提供科学依据。

立法协商。通过人代会、常委会、主任会议，充分听取人大代表、会议组成人员的意见建议；深入实地调查研究，充分听取各级各部门和利益主体的意见；通过召开法律咨询会、专家论证评估会等形式，充分发挥州人大常委会立法工作顾问组、大理州地方立法研究院、基层立法联系点、法律专家库专业智囊的作用；既听取专家的意见，也听取普通公民的意见，采取通过大众媒体征求意见、问卷调查等形式，加强沟通，广泛凝聚社会共识，尽力使各阶层的利益和要求都能得到体现和表达。

监督协商。每年监督议题的选定，广泛听取人大代表和“一府一委两院”的意见建议；常委会会议听取和审议专项工作报告、计划和财政报告、审计工作报告、执法检查报告、代表视察报告、专题调研报告、特定问题调查报告等，事前以深入的调查研究、召开主任会议等形式进行协商，常委会会议以分组讨论、代表列席会议、公民旁听等形式进行协商；开展执法检查、代表视察活动，事前以调查研究的形式进行协商，事中以座谈会、个别访谈等形式进行协商；规范性文件备案审查，与行政相对人和相关专业团体的人士开展充分协商，由普遍实行的形式审查深化到对其合法性、合理性、可行性等具体内容的实质审查；询问和质询，与被询问者和被质询者进行充分的沟通协商，以促工作的落实；专题调研和特定问题调查，以座谈会、个别访谈等形式广泛进行协商；撤职案的审议和决定，以主任会议、常委会会议分组讨论、代表列席常委会会议、公民旁听常委会会议等形式进行协商。

重大事项决定协商。在讨论决定重大事项前，进行广泛深入的调查研究，认真听取各方面的意见建议，通过充分协商，使人大及其常委会作出的决议决定更好地反映民意、集中民智，提高人大讨论决定重大事项的科学化、民主化水平；涉及群众切身利益的重大事项，应当举行听证、专家论证或开展民意调查。

选举任免协商。完善对拟提请人代会选举和常委会任命人员的事前协商制度，增强人事选举和任免工作中的透明度；在会议选举或表决前，把拟选举任免人员名单提交人大代表或常委会组成人员，使其有充足的时间对候选人进行酝酿讨论，比较全面深入地了解拟任人选的实际情况。

代表工作协商。人大代表的选举，要严格落实选举法，增强候选人的透明度，增进选民对代表候选人的了解，使协商更加充分；在办理代表议案和建议的过程中，要督促相关承办部门事先与代表联系沟通，协商办理方案，争取理解支持，同时加强与承办部门的协商，加大督办力度，促进办理工作取得实效；常委会组成人员与代表和代表与选区、选民的联系沟通，要完善联系沟通机制，创造进行协商的有利条件；代表职务的罢免，要以主任会议、常委会会议分组讨论、代表列席常委会会议、公民旁听常委会会议等形式进行协商

▲2022年9月20日，州人大常委会党组第10次会议研究通过了《关于加强和改进人大协商发展全过程人民民主的实施意见》。

对协商过程中各方合理可行的意见建议予以采纳，并体现在法律法规、决议决定、审议意见、执法检查报告、视察报告、调研报告、调查报告中；属重大协商成果的，通过请示、报告、信息报送等方式，如实向州委或上级人大反映报告有关协商情况和重要问题，为州委决策或上级人大决议决定提供参考依据；将人大协商中了解掌握的情况和协商成果反馈给“一府一委两院”有关职能部门研究处理；协商结果通过一定渠道予以公示公告，或反馈给有关人员。

加强领导，积极推进。成立了由常委会主任为组长，副主任、秘书长为副组长，各专工委室主任为成员的人大协商工作领导组，加强对人大协商工作的领导。领导组下设办公室，常委会秘书长兼任办公室主任，负责对人大协商工作的统筹和协调。有序探索，完善机制。州人大常委会已制定实施了《大理白族自治州人民代表大会常务委员会立法协商办法》，下一步将适时制定出台常委会监督协商办法、重大事项决定协商办法、选举任免协商办法和代表工作协商办法，使人大协商形成以实施意见统领、五大协商办法支撑的完整工作体系。周密筹划，精心实施。要求每项需协商的人大工作启动前，要统筹考虑、悉心谋划好协商工作，预测协商中可能遇到的问题、可能出现的后果，制定周密的实施方案，明确任务目标、责任分工、工作要求。以高度的责任感使命感，切实加强领导、各负其责、密切配合、精心实施，确保人大协商的过程顺利、程序合法、结果圆满、成效明显。注重宣传，营造氛围。要求把人大协商列入宣传工作计划，改进宣传报道方式，加强正确舆论引导，积极扩大人大协商在人民群众中的影响力，在增强人大协商的政治效果、发展效果的同时，努力扩大人大协商的社会效果。